El autor de la siguiente columna de opinión enumera las que, a su juicio, son las principales causas de la deficitaria situación financiera de los sostenedores de la educación municipal. A partir de ese diagnóstico, elabora propuestas que, según dice, tendrían impacto en el corto plazo y “no requerirían de grandes transformaciones estructurales, sino solo de voluntad y consenso político”.
Este artículo es un extracto del texto original. La versión extensa puede ser consultada enwww.chileduc.com
I. MARCO DE REFERENCIA
Mejorar la calidad de la educación en Chile y, en particular, los resultados en la educación pública (municipal) es uno de los pocos desafíos y objetivos sociales que logra alto consenso en todos los sectores sociales, políticos y económicos. Pero ese acuerdo disminuye cuando se trata de precisar cómo alcanzar este objetivo. Y surgen propuestas diferentes: cambiar la administración de la educación escolar, no a lucro, hacer reformas, mejorar el liderazgo directivo, la formación y evaluación docente, las metodologías y prácticas educativas, etc.
Sin duda que todas estas propuestas podrían incidir en el mejoramiento de procesos y resultados educativos. Sin embargo, hay una variable que está prevaleciendo sobre el resto, al punto de limitar los esfuerzos para mejorar la calidad de la educación pública: la situación financiera negativa de la mayoría de las instituciones que administran la educación municipal.
La mayor parte de las agendas están centradas en esta situación y en la búsqueda de alternativas que permitan resolverla o, a lo menos, paliarla. Los problemas de financiamiento de la gestión de la educación municipal han llegado a un estado crítico que, además, están impidiendo que los administradores de la educación escolar puedan abocarse de manera más directa y efectiva a la gestión pedagógica.
No asumir ni afrontar esta realidad seguirá restringiendo el alcance de los programas de desarrollo educativos, de los recursos destinados a ellos y la obtención de resultados positivos que lleven al mejoramiento de la calidad de la educación escolar. Se seguirá acentuando el déficit, perdiendo recursos públicos de la educación, debilitando la institucionalidad del sistema, incrementando los costos de operación y subordinando la eficacia y eficiencia de la gestión educacional -el desarrollo de los niños y jóvenes que están en el sistema- a los desequilibrios financieros de las instituciones sostenedoras.
La situación no permite esperar la implementación de las fórmulas estructurales insertas en casi todas las sugerencias, reflexiones y análisis surgidos para mejorar la educación, cuyos efectos serían de mediano y largo plazo, y no alcanzarían a impactar en la condición negativa que hoy afecta a la gestión educativa escolar.
El propósito central de este documento es destacar las que, a nuestro juicio, son las principales causas de origen, contexto y operación de la situación financiera descrita. Y a partir de ello, orientar y fundamentar propuestas de acciones inmediatas y con efectos en el corto plazo. Estas propuestas, en lo referido al sistema educacional, no requerirían de grandes transformaciones estructurales, sino solo de voluntad y consenso político. Por su parte, en las propuestas referidas a las instituciones sostenedoras, solo necesitarán la decisión de implementar mejoras y mayor eficiencia en la operación y gestión interna (aun cuando a veces también se requerirá de voluntad política).
Con ello no pretendemos resolver integralmente la situación de financiamiento de la Educación Escolar Pública. Y tampoco alcanzar solo por esta vía el mejoramiento de la calidad de la Educación. Sí esperamos levantar elementos de análisis que aporten a diseños actuales y futuros sobre gestión financiera, y proponer acciones con efecto financiero inmediato y de mediano plazo, para mantener el sistema funcionando en las mejores condiciones posibles hasta la implementación efectiva de soluciones estructurales.
II. ANÁLISIS DEL PROBLEMA DE DESFINANCIAMIENTO EN LA EDUCACIÓN MUNICIPAL
1. Situación financiera de las instituciones versus condición financiera del sistema
Una cosa es la situación financiera de las instituciones que administran la educación municipal y otra la condición financiera del sistema que provee los recursos, es decir, el Estado. Resulta contradictorio que a la falta de recursos suficientes en los sostenedores para gestionar la educación municipal, se antepone un volumen de recursos creciente y no siempre utilizado cabal y eficientemente por el sistema. Desde 2008 a 2012 se han incrementado sistemáticamente los recursos para este propósito. Los ingresos al sistema de educación municipal, los aportes municipales y otros ingresos también han aumentado. Por contraposición, los alumnos han disminuido y los resultados educativos no han tenido los logros esperables para tal inversión. Al mismo tiempo, los déficits financieros de las instituciones que administran han crecido. Toda una contradicción.
2. Ingresos suficientes para una gestión de calidad
La idea que subyace en casi todos los análisis sobre la gestión municipal de la educación, y, en particular, de la situación financiera de las instituciones que gestionan, es que los ingresos son insuficientes. Por lo tanto, la solución lógica sería que se incrementen para mejorar la calidad de la educación municipal. Esta condición deficitaria, sumada a los precarios resultados de los procesos educativos, han llevado incluso a sostener que los municipios son ineficientes y se debiera des-municipalizar la educación pública.
Es innegable que han existido y existen deficiencias importantes en la gestión municipal de la educación pública. Y también es posible que existan opciones de gestión mejores a la municipal. Sin embargo, un análisis inadecuado de las causas que generan resultados deficitarios y específicamente del desfinanciamiento de las instituciones sostenedoras, podría comprometer la efectividad en la adopción de opciones distintas de gestión. Un eventual traspaso de la administración de la educación pública desde los Municipios a otras instituciones podría implicar que muchas de las causas que hoy generan deficiencias en la gestión municipal, se arrastren a las nuevas instituciones.
3. Ingresos corrientes capaces de cubrir gastos de operación corrientes
La base de equilibrio en la gestión financiera de la educación pública, cualquiera sea la institucionalidad que esta tenga, debería estar sustentada en una suficiente cantidad de ingresos a percibir en un mes, para cubrir los gastos de operación del mismo mes. Y así fue concebida en su origen, cuando se determinó el alcance de la subvención escolar en relación a la estructura de costos predeterminada. Pero en esta instancia inicial no fueron considerados factores de diversidad de cada comuna, como su tamaño, condiciones geográficas, sociales, de matrícula, de acceso, etc., lo cual afectó la suficiencia de los valores asignados. Luego, la crisis económica que afectó al país en los años 80 obligó a los municipios a hacer aportes adicionales, apareciendo los primeros déficits financieros que se han mantenido y acentuado en el tiempo.
4. Focalización de recursos
A partir de la suficiencia de recursos del sistema y de la insuficiencia de recursos en la administración municipal, es posible inferir un problema de focalización en la destinación de los recursos, los cuales son de uso específico.
5. Efectos de deudas de arrastre y prácticas de gestión
Casi todas las comunas enfrentan deudas de arrastre que impactan el flujo mensual (alimentado solo con fondos para la operación corriente) y producen desequilibrios que se acentúan día a día. Ello ocurre, entre otras causas, por: costos financieros asociados a esas deudas, descuentos por anticipos de subvenciones, retenciones y sanciones por incumplimientos de todo orden que significan mayores egresos por servicios de deudas, junto con menores ingresos derivados de descuentos y retenciones. Un círculo vicioso que amplifica el desequilibrio financiero.
Así se produce la paradoja de que muchas de estas instituciones tienen problemas hasta para cancelar los consumos básicos, y, por otro lado, muestran importantes saldos en caja correspondientes a recursos SEP. De igual forma, programas importantes creados para el mejoramiento de la gestión, como el FAGEM o el Fondo de Revitalización, se desnaturalizan, pudiendo hoy ser destinados casi íntegramente a pagar deudas previsionales u otras. Esta evidencia hace necesario sincerar y abordar el impacto de las deudas de arrastre en la condición financiera de las instituciones que administran la educación municipal. No hacerlo implicará que, por más recursos que se destinen para la operación y por más voluntad que se le ponga a la acción, las posibilidades de éxito seguirán siendo bastante limitadas.
Pero, ¿cuál es el volumen actual de la deuda de arrastre de las instituciones sostenedoras de la educación municipal?. La Asociación Chilena de Municipalidades informó en agosto de este año que la deuda de arrastre acumulada de todos los municipios es de alrededor de $ 200 mil millones, de los cuales aproximadamente un 73% (unos $ 145 mil millones) correspondería a deudas con el Estado. Sin embargo, cabe consignar que ni las instituciones sostenedoras ni la propia contabilidad del sistema cuentan con herramientas de información válidas y confiables que den cuenta de la situación real de sus pasivos.
III. VARIABLES QUE INCIDEN EN LA GESTIÓN FINANCIERA DE LOS SOSTENEDORES MUNICIPALES
Hay tres tipos de variables que, en nuestra opinión, han incidido significativamente en la situación de desfinanciamiento evidenciada en las instituciones que administran la educación municipal.
- 1. Variables Estructurales: se desprenden de condiciones normativas u obligatorias del sistema educacional, que solo podrían ser modificadas por cambios estructurales del mismo.
- 2. Variables de Gestión: Su tratamiento, a diferencia de las estructurales, se encuentra más dentro del ámbito de acción de la propia organización.
- 3. Variables Socio – Políticas: son de otro orden y corresponden a aspectos propios del sistema político y sus dinámicas, o las características y condiciones del ciclo económico, entre otros elementos.
A continuación se listan componentes de las dos primeras variables, que afectan al problema que se está analizando.
IV: PROPUESTAS PARA MEJORAR LA GESTIÓN FINANCIERA EN EL CORTO PLAZO
A partir del consenso que genera el desafío de mejorar la calidad de la educación escolar en Chile, y asumiendo los magros resultados alcanzados por la actual gestión municipal, desde los distintos sectores sociales y políticos del país han surgido variados análisis, reflexiones y sugerencias orientados a alcanzar estas mejoras.
Sin embargo, casi todos los puntos de vista sobre la materia, con mayor o menor grado de radicalización, apuntan a cambios profundos y estructurales, los cuales, necesariamente, tendrán un proceso de elaboración, maduración, negociación, implementación y efectos, a lo menos a partir de un mediano plazo. El punto es que, hasta que no sean realidad las reformas estructurales anunciadas se requiere que la institucionalidad actual no solo sobreviva, sino que mejore sus condiciones de gestión. En ese orden, y sea cual sea la institucionalidad futura de la educación escolar pública en Chile y la forma como esta se financie, es imperativo abordar hoy el efecto de las deudas de arrastre en los flujos corrientes de las instituciones sostenedoras y mejorar las prácticas de gestión para que aseguren un control y uso eficiente de los recursos financieros asignados a la gestión educativa escolar. Con ello, no solo estaríamos integrando a la solución a la actual población escolar, sino que también iniciaríamos desde ya el necesario proceso de saneamiento de la gestión financiera que requerirá cualquier forma de gestión futura de la educación escolar pública. A continuación, algunas propuestas en ese sentido:
- Abordar los efectos de las deudas de arrastre y flujos corrientes
Asumiendo la necesidad de eliminar definitivamente el efecto de servicio de las deudas de arrastre en el flujo mensual de las instituciones sostenedoras, lo cual solo será posible si el Estado se hace cargo de ellas, se propone como opciones absolutas, alternativas o complementarias de solución las siguientes:
- El uso de los saldos no ejecutados del presupuesto de educación escolar para financiar la condonación de las deudas de las instituciones sostenedoras con el propio Ministerio de Educación, por anticipo de subvenciones. Según la Asociación Chilena de Municipalidades, la deuda acumulada por este concepto al 31 de diciembre de 2012 alcanzaría aproximadamente a $ 145 mil millones. Pues bien, el saldo no ejecutado del presupuesto de educación escolar en 2012 alcanzó a $ 187.350 millones y en 2011 a $ 192.250 millones. Estos recursos serían suficientes para cubrir esta condonación de deudas e, incluso, para financiar parte del saldo de la deuda hasta alcanzar los $ 200 mil millones consignados.
- Destinar, con cargo a los presupuestos de los años 2014 y 2015, hasta un 15% de los recursos SEP, un 50% del FAGEM y un 50% del Fondo de Revitalización, para cancelación de las deudas de arrastre vigentes al 31 de diciembre de 2013. Esto podría realizarse reasignando los recursos de cada uno de estos ítems presupuestarios para un servicio de deuda programado. Esta reasignación no afectaría ni el presupuesto asignado (no se requerirían más recursos), ni los propósitos de los programas fuentes, ya que, conforme a lo observado en el comportamiento de uso de los recursos SEP, éstos no se están ocupando íntegramente, y tanto los recursos de FAGEM como del Fondo de Revitalización están siendo destinados, en parte importante, a cancelar deudas de arrastre. Es decir, se trata solo de sincerar, ordenadamente, el uso de recursos ya existentes.
- Habilitar procedimiento, desde el Ministerio de Educación, para incorporar a cualquier forma de pago de deudas los recursos retenidos por el mismo concepto.
- Incorporar mejoras en la gestión financiera de la educación municipal
Es necesario, además, desarrollar un plan de mejoramiento de las prácticas de gestión asociadas con la administración financiera de cada institución sostenedora.
Deberán ser revisadas y corregidas, cuando proceda, cada una de las variables de gestión enunciadas en este documento, de forma de asegurar un uso y control eficiente de los recursos financieros recibidos. Requiere una preferente atención, por los efectos inmediatos y directos que tienen en el flujo mensual, el tratamiento de licencias médicas, de la liquidación de subvenciones y los procedimientos y controles asociados a causas y efectos de sanciones de organismos reguladores de la gestión educacional.
De igual forma, contar con sistemas de información y de controles internos adecuados, y una buena planificación y ejecución de los diversos programas y afluentes de recursos financieros en las instituciones sostenedoras, generará mejores condiciones para optimizar la correlación del gasto realizado con los resultados esperados, evitando o regulando el uso innecesario e ineficiente de recursos.
V. EFECTOS FINANCIEROS DE LA INCORPORACIÓN DE LAS MEDIDAS PROPUESTAS
Ante la compleja situación financiera de la mayoría de las instituciones sostenedoras, es posible generar mejoras sustantivas en el corto plazo, en la medida que se adopten acciones como las propuestas. Hay formas de avanzar. Solo con mejoramientos en algunas prácticas de gestión sería posible impactar positivamente el flujo financiero mensual en, a lo menos, seis puntos del ingreso proveniente del sistema educacional. Si a esto agregamos el efecto de tres puntos en el ingreso reconocido por la Asociación Chilena de Municipalidades como consecuencia de los descuentos mensuales por anticipos a la subvención, llegaríamos a un efecto mínimo global aproximado de nueve puntos porcentuales mensuales sobre los ingresos directos del sistema. Si consideramos que los ingresos totales provenientes del sistema para el conjunto de sostenedores municipales en el año 2012 fueron de M$ 1.409.765.000, el 6% equivale a M$ 84.585.000, y el 9% a M$ 126.789.000. Y si hacemos el mismo ejercicio para el año 2011, los ingresos totales fueron M$ 1.268.308.000, el 6% M$ 76.098.000, y el 9% M$ 114.148.000. Si sumamos el efecto de los dos años, sería más que suficiente para justificar, en gran medida, las causas del endeudamiento acumulado al 31 de diciembre de 2012 de M$ 200.000.000.
Otros efectos a considerar
Adicionalmente al efecto de los nueve puntos porcentuales sobre el ingreso consignado anteriormente, también es necesario analizar el efecto financiero de las sobredotaciones de plantas y de infraestructura, la necesaria optimización y mejoras en la eficiencia del uso de los recursos financieros destinados a gastos operacionales y la subutilización de fuentes de financiamiento complementarias, tanto intra como extra sistema.
De igual forma, y a partir de esta condición de casi autoflagelación financiera que tiene el sistema de educacional escolar, debe considerarse que las retenciones de subvención por deudas previsionales, las retenciones por discrepancias, las multas de la Superintendencia de Educación por estas mismas deudas, los intereses y multas aplicadas a las deudas originales por las instituciones acreedoras y las cauciones y embargos determinados por los tribunales, respecto de las mismas deudas, no hacen más que menguar todavía más los ya insuficientes recursos de las instituciones sostenedoras.
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