¿Cómo influyen las Organizaciones Internacionales en las políticas educativas?
Dichas organizaciones, que en un contexto de globalización ganan cada vez más peso, fueron interviniendo progresivamente en las políticas educativas nacionales, cuestionando así el papel de los actores históricos de la educación, el Estado y la sociedad civil. El programa PISA ilustra la influencia creciente de las organizaciones internacionales en las políticas educativas.
Es difícil dar una definición sencilla de las organizaciones internacionales en la medida en que existe una pluralidad de ellas. Deberíamos, más bien, hablar de organizaciones intergubernamentales puesto que, en su mayoría, son el producto de una asociación voluntaria de Estados.
Estas organizaciones están dotadas de una administración permanente que coordina sus recursos y acciones con el fin de alcanzar objetivos comunes. El término “organización internacional” tradicionalmente remite al sistema de las Naciones Unidas, dentro del cual las instituciones especializadas en educación son la UNESCO y la UNICEF. Paralelamente, existen otros tipos de organizaciones internacionales que tienen un peso importante en el sector educativo, como por ejemplo el Banco Mundial, la Organización Mundial del Comercio (OMC), la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). Cada una de estas organizaciones tiene su propia historia y por lo tanto su propia visión de la educación.
En este subapartado distinguiremos las influencias que las organizaciones internacionales ejercen sobre los países del Norte y del Sur ya que no nos parece que sean de la misma naturaleza. Hemos contabilizado tres tipos de influencias posibles de las organizaciones internacionales, ya sea en el Norte o en el Sur: en la concepción, en la evaluación y en la financiación.
La concepción de las políticas educativas
La presencia creciente del término valor-objetivo, en el discurso de las organizaciones internacionales revela su influencia en la concepción de las políticas educativas. Entre las manos de los expertos circulan buenas prácticas; habría que encontrar la manera de difundirlas en los países en los que el sistema educativo es ineficiente. Así pues, se proponen habitualmente, como posibles soluciones para el conjunto del continente africano, los éxitos educativos del Sureste asiático.
La semejanza entre las políticas de los distintos países o la aparición y la importancia creciente de estudios comparativos del tipo PISA, que ponen todos los sistemas educativos bajo la misma lupa, dan fe de este hecho. Nos dirigimos pues hacia una homogeneización de los modelos educativos y las organizaciones internacionales han contribuido fuertemente a ese fenómeno. Pese a que subsisten grandes diferencias entre países, cada vez más tenemos que enfrentarnos a la emergencia de un orden educativo mundial.
La evaluación de los sistemas educativos
Especialistas de las organizaciones internacionales, provenientes por ejemplo de la OCDE o del Banco Mundial, analizan de modo implacable los sistemas educativos nacionales y redactan informes detallados sobre lo que funciona o lo que habría que mejorar.
La financiación
La cuestión de la financiación atañe sobre todo a los países del Sur. Por ejemplo, el rápido desarrollo de los sistemas escolares africanos entre los años 1960 y 1980 más adelante se frenó brutalmente a causa de una crisis económica que tuvo como telón de fondo un retroceso de la escolarización. Esta crisis en los años 1980 tuvo como consecuencia una agravación de la dependencia de algunos países en dificultad hacia los recursos financieros provenientes de fondos exteriores. Hubo ciertos aspectos positivos (en los años 1990 tuvo lugar un aumento de los efectivos escolares) pero fueron principalmente posibilitados por importantes donativos.
Tras la segunda Guerra Mundial, la comunidad internacional se puso de acuerdo para crear numerosas organizaciones encargadas de ayudar a los países que lo necesitaran en distintos sectores de las políticas públicas. Se encargó respectivamente a la UNESCO y a la UNICEF los sectores de la educación y de la infancia. Durante numerosas décadas, estas dos organizaciones, y muchas otras, contribuyeron a dar forma a las políticas educativas de los países que acababan de acceder a la independencia. La UNESCO, en especial, tuvo un impacto importante sobre los esfuerzos en materia de escolarización y de alfabetización. Mucho más que flujos financieros destinados a la educación, la UNESCO proporcionó sobre todo asesoramiento experto así como diversas recomendaciones en materia de políticas educativas.
Los años 1980 supusieron un cambio en el liderazgo de las organizaciones internacionales en materia de políticas educativas en los países del Sur. La UNESCO, entonces actor internacional histórico en el ámbito educativo, quedó debilitada por la retirada de los Estados Unidos y del Reino Unido, dos de los principales financiadores de la institución. Paralelamente, el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (FMI) fueron propulsados al primer plano de la escena educativa en los países del Sur, interviniendo ante todo en el saneamiento de las finanzas públicas de numerosos países con programas de ajuste estructural. Algunos estados del Sur se vieron incapaces de financiar sus políticas públicas; a través de las presiones ejercidas sobre las finanzas públicas, estas instituciones nacidas de los Acuerdos de Bretton Woods presionaron para que se redujeran los efectivos en el sector de la educación, lo que se tradujo en algunos países de África por una disminución de los efectivos escolarizados.
Al mismo tiempo, el Banco Mundial empezó a implicarse de manera cada vez más visible a través de la financiación de proyectos en distintos sectores de la educación, en particular la formación profesional. Más recientemente, a partir de la conferencia de Jomtien en 1990, esta misma organización se ha esforzado en promover la alfabetización y el acceso a la educación básica en los países del Sur. La conferencia de Dakar en el año 2000 intensificó y reforzó el lugar del Banco Mundial en la orientación de las políticas educativas internacionales. El cambio de liderazgo entre la UNESCO y el Banco Mundial no pasó desapercibido en el ámbito de la educación en la medida en que ambas instituciones tenían, originalmente, visiones muy alejadas entre sí. La UNESCO tenía una visión humanista de la educación que el informe UNESCO (1996), La educación encierra un tesoro, ilustra bastante bien. En este documento la educación remite a cuatro pilares: aprender a conocer (valorización de los conocimientos), a hacer (competencias), a ser (creatividad, realización), a vivir juntos (cohesión social).
El Banco Mundial, por su parte, tiene una visión más instrumental. La educación debe permitir integrar a los individuos a la economía local o global de mercado. Si tuviéramos que retomar uno de los pilares anteriormente citados, diríamos que para esta organización lo más importante es aprender a hacer. Las prioridades por las que aboga el Banco Mundial son diversas. Podemos, sin embargo, quedarnos con tres principales: (a) dedicar la mitad de los gastos públicos a la educación básica, (b) aumentar la participación del sector privado en la educación (especialmente en los niveles secundario y superior), lo que permitirá, según el Banco Mundial, reducir la presión sobre las finanzas públicas al movilizar a algunas familias para que se hagan cargo de los gastos de escolaridad, y (c) descentralizar la gestión de la educación, dar prioridad al aprendizaje de conocimientos y de competencias directamente utilizables en el sector productivo y reformar los currículos escolares.
Este cambio se produjo de manera progresiva y no conflictiva en la medida en que ambas organizaciones fueron colaborando cada vez más activamente entre sí, y con otras, especialmente en materia de educación básica, más allá de la disparidad de sus referencias históricas, ideológicas y filosóficas.
Hemos visto antes que la influencia de la organizaciones internacionales no se limita a discursos, sino que se concreta en acciones políticas fuertes. Sin embargo, esta influencia tiene límites, puesto que hay que recordar que estas organizaciones no actúan en terrenos vírgenes. Ésta depende, particularmente, del margen de maniobra de los otros actores estratégicos del sistema educativo. Por otra parte, en los años 1990, pese a la dificultad que representaba cuestionar la “industria de la ayuda” de la que gran número de asalariados eran muy dependientes, y pese a la existencia de importantes contradicciones internas, especialmente entre aquellos con el poder de decidir localmente y los estrategas mundiales de la cooperación internacional, los actores implicados en el ámbito de la cooperación internacional para el desarrollo empezaron a tomar cada vez más conciencia. Las relaciones en el marco de la ayuda al desarrollo no han sido suficientemente cooperativas; han sido más bien asimétricas, a veces con un tufillo neo-colonialista. Esta “fatiga” de la ayuda ha conducido a que se dediquen más esfuerzos a la apropiación local o a las asociaciones, principalmente a través de enfoques sectoriales y de un apoyo directo a los presupuestos nacionales, pero también a través de la articulación de los organismos exteriores con las estrategias nacionales. La declaración de la OCDE sobre la eficacia de la ayuda al desarrollo, adoptada en 2005, más conocida con el nombre de Declaración de París, destacó la necesidad de armonización y de gestión orientadas hacia los resultados, y proporcionó acciones e indicadores que seguir.
En los países del Norte, las organizaciones internacionales tienen una influencia no desdeñable en el sector educativo. Las influencias de la UNESCO y del Banco Mundial son mucho más débiles. La UNESCO tiene sobre todo un peso en lo que atañe a la cultura o a la comunicación, pero los dos actores principales son la OCDE y la OMC. En Europa, la Comisión Europea formula además cierto número de directrices educativas importantes.
La OCDE lanzó el informe internacional PISA, que ocupa actualmente un lugar estratégico en las políticas educativas de los países participantes. Al comparar internacionalmente los resultados y las competencias de los alumnos, estos estudios comparativos periódicos empujan a poner en marcha reformas en la política susceptibles de mejorar los resultados del sistema educativo, siempre con la competitividad económica internacional como telón de fondo.
Para la OCDE (1995), lo que se contempla es una nueva relación entre el Estado y el sector público, especialmente a través de la exploración de alternativas a la prestación directa de servicios por parte del sector público y de las medidas tomadas para que la prestación de servicios educativos esté basada en la competitividad y sea propicia a ella. La corporatización (modo de gestión de la educación que obedece a imperativos de rentabilidad) y la privatización son para la OCDE importantes opciones políticas en este contexto. En lo que respecta a la OMC, el AGCS de Marrakech (Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios) de 1995 definió todo lo que la OMC considera como servicios. Encontramos allí los sectores financieros, los transportes, las telecomunicaciones, pero también la salud, la educación y la cultura.
La integración de la educación en el campo cubierto por los acuerdos internacionales sobre el comercio ha suscitado entre los actores afectados ciertas inquietudes en cuanto a la capacidad de los países para regular la mercantilización de la educación. Según el AGCS, un servicio educativo se puede proporcionar en el plano internacional de cuatro maneras: (a) transfronteriza, por ejemplo a través de la enseñanza a distancia (b) consumo del servicio en el extranjero, por ejemplo el desplazamiento de estudiantes que viajan al extranjero a estudiar, (c) presencia comercial, por ejemplo con los campus de ultramar, y (d) desplazamiento de personas físicas, a saber, la circulación de los especialistas para ofrecer el servicio educativo. Observamos que esos cuatro modos ya existen en distintas regiones del mundo. Así, cada vez más universidades norteamericanas, europeas o australianas abren campus offshore en Oriente Medio y en Asia.
Las organizaciones internacionales tienen un papel clave en el proceso de internacionalización de las políticas educativas. Más allá de sus importantes aportaciones financieras a algunos países del Sur, hay que subrayar su capacidad para orientar las políticas educativas.
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